Hvad har bestyrelsesmodellen leveret af resultater gennem tiden?

Bidrager selvejende bestyrelser i statslige og kommunale institutioner til fællesskabets interesser, eller er de primært drevet af snævre institutionsinteresser? Det vil vi forsøge at besvare ved at se på, hvad bestyrelsesmodellen har leveret af resultater gennem tiden.

Jørgen Ulrik Jensen
December 2020

Det kan ikke undgås at blive en slags kontrafaktisk historieskrivning. For hvad ville resultatet have været, hvis ungdomsuddannelsesinstitutionerne stadig var en del af en statslig administration eller kommunalt/regionalt forvaltningsstyre? Og skyldes eventuelle succeser og fejl selvejemodellen, eller skyldes det den måde man har forvaltet modellen på? Her spiller f.eks. reguleringen af de decentrale enheder (eller manglen på samme) og de kompetencer hos mennesker, som har udfyldt modellen (eller manglen på samme) en væsentlig rolle. Og når der er problemer med selvejende institutioner, er svaret så nødvendigvis altid, at selvejet skal begrænses gennem øget regulering? Kunne det lige så godt være det modsatte? Det vil sige mere reelt selveje. Lad mig indledningsvist lave en indflyvning til bestyrelsesmodellen og give et aktuelt overblik over seneste udvikling på området.

Kritiske røster mod bestyrelsesmodellen

Vi starter ved kritikken. Der opstår fra tid til anden kritiske røster omkring selvejemodellen i uddannelsessystemet. Siden sin tiltrædelse har børne- og undervisningsministeren, Pernille Rosenkrantz-Theil, flere gange sat spørgsmålstegn ved, om selvejemodellen med bestyrelser som strategiske ledelsesorganer i ungdoms- og voksenuddannelsesinstitutionerne er den mest hensigtsmæssige løsning. Hun har bl.a. udtalt, at “…vi er gået fra, at beslutninger om uddannelse er demokratisk bestemt, til at det kan blive afgjort af en bestyrelse”.  En udtalelse, der bygger på nogle ganske bestemte forestillinger om, hvad der driver bestyrelsers beslutninger i praksis, og hvordan styringskæden fra de politiske beslutninger i Folketinget og til den virkelighed, der møder elever og studerende, fungerer.

Der kan også sagtens opdrives kommunal- og regionspolitikere samt ikke mindst topembedsmænd i kommuner og regioner, der mener, at de har muligheder og redskaber til f.eks. at klare en mere balanceret elevfordeling, end hvad der kommer ud af konkurrencen mellem de selvejende ungdomsuddannelsesinstitutioner. Formanden for Region Sjælland har bl.a. udtalt, at ”Dele af Sjælland risikerer at blive uddannelsesørkener, fordi institutioner er nødt til at lukke som konsekvens af et darwinistisk uddannelsessystem. Derfor skal der gøres op med den rå taxameterstyring og selveje-struktur”.

Man kan også finde borgmestre og især kommunaldirektører og tekniske chefer besvære sig over selskabsgørelsen af de forsyningsenheder, der tidligere lå i kommunalt regi. Det var på mange måder lettere, da man kunne give instruktioner til enhederne om at understøtte kommunens forskellige planer. Nu skal man agere som ejer af et aktieselskab og tage hensyn til bestyrelser, der plejer selskabets interesser og ikke alle mulige andre hensyn.

I relation til kulturområdet, hvor man også i stort omfang har lagt drifts- og udviklingsopgaver ud i armslængde til selvejende institutioner eller lignende konstruktioner, forklarede en topembedsmand fra Kulturministeriet mig engang, at han ikke brød sig om selvejemodellen. Fordi det altid ender med, at bestyrelsen og den daglige ledelse tager hinanden i hånden og beder politikerne om flere penge.

Bestyrelsesmodellen bliver stadig mere udbredt

Men selv med disse kritiske røster går det tilsyneladende indtil videre kun i én retning – nemlig at man fra det offentlige lægger flere og flere driftsopgaver ud i armslængde og sætte bestyrelser ind som et strategisk ledelsesorgan for institutioner og selskaber.

Figur 1: Bestyrelsesmodellen mellem offentlig forvaltning og privat virksomhed

Universiteter, gymnasier, sosu-skoler og VUC-centre blev selveje i løbet af 00’erne. Erhvervsskoler og seminarer havde været det i flere år. På forsyningsområdet selskabsgjorde man først el-distribution, så vand- og spildevand, de fleste kommuner har selskabsgjort deres varmeforsyning, og nu sker der noget på affaldsområdet. På kulturområdet har man i stort omfang altid haft styringen på afstand af det politiske i form af forskellige former for selveje, foreningseje, fondseje mv.

Vi har ikke set nogen bevægelser, der går den anden vej – det vil sige, at man trækker enheder ind i det offentlige bureaukrati igen, efter at have fungeret som selveje. Reguleringen af institutionerne, og dermed indsnævring af rammerne for bestyrelsers ageren, sker løbende, men vi har til gode at se en ændret styringsform, der fjerner bestyrelser. Tværtimod kommer der fra tid til anden forslag til yderligere områder, der kunne styres som selvejende institutioner. Senest har Venstre foreslået, at plejehjemmene skal styres af bestyrelser, men også hospitaler*, grundskoler og biblioteker nævnes fra tid til anden som nye områder, hvor man kunne indføre selveje.

“VI HAR IKKE SET NOGEN BEVÆGELSER, DER GÅR DEN ANDEN VEJ – DET VIL SIGE, AT MAN TRÆKKER ENHEDER IND I DET OFFENTLIGE BUREAUKRATI IGEN, EFTER AT HAVE FUNGERET SOM SELVEJE.”

Figur 1 illustrerer nogle af de institutioner og virksomheder, der ligger i den grå zone mellem en forvaltningsmæssig styringslogik og en privat styringslogik. Man kunne også nævne det almene boligområde, erhvervsfremme- og turismeområde, en række socialinstitutioner, statslige ejede selskaber mv. I alt har vi nok ca. 4.000 institutioner og virksomheder i Danmark, hvor man har lagt opgaver ud med en bestyrelse som det strategisk ledelsesorgan, og hvor de er kendetegnet ved, at både politik og marked sætter rammerne for deres virke.

Derfor er det relevant at stille spørgsmålet, hvad bestyrelsesmodellen har bidraget med gennem tiden – både i relation til, at man tænker modellen ind på nye områder, eller hvis man på andre områder skulle ønske at afskaffe selvejet og dermed bestyrelsesmodellen.

Positiv betydning for samfundsøkonomien

Selveje-modellen er et resultat af de styringsreformer, der blev sat i værk i 1980’erne med modernisering af den offentlige sektor, og hvor velfærdssamfundets lighedslogik blev suppleret med incitamenter til en anden form for omhu med brug af offentlige midler. Det skete gennem incitamenter til at øge arbejdsudbuddet, at øge innovation og at forstå den offentlige sektor som væsentlig aktør i at sikre landets internationale konkurrenceevne. Det er blevet beskrevet som en introduktion af konkurrencestaten**, hvor man begyndte at praktisere en anden form for governance-tænkning og ledelse, lagde pres på institutionerne med løbende rammebesparelser, indførte konkurrencelignende vilkår, arbejdede med målstyring og resultatkontrakter mv.

I forhold til slut 70’erne og start 80’erne, hvor vi med Knud Heinesens ord stod ved ”afgrundens rand”, må vi sige, at der er kommet styr på de offentlige finanser. Ikke mindst af offentlige institutioners forbrug. Det skyldes ikke kun bestyrelsesmodellen, selvejet og selskabsgørelsen, men et væsentligt element i dette er, at man fra centralpolitisk hold har kunnet gøre decentrale bestyrelser ansvarlige for en overskuelig institutionsøkonomi. Så på det parameter kan selvejet og bestyrelsesmodellen siges at have leveret.

Fusioner og stordriftsfordele i forsyningssektoren

Selveje eller selskabsgørelse bidrager til at skabe transparens mellem omkostninger og finansiering. Motivet for at selskabsgøre forsyningsselskaber var ikke mindst et ønske om at adskille dem fra den kommunale økonomi, så der ikke foregik en skjult skattebetaling via forbrugsafgifter. Det mål har man også opnået. Men samtidig med selskabsgørelsen kom der også en række regulatoriske krav, og det kan derfor være svært at afgøre selskabsgørelsens betydning for økonomien isoleret set. Men det kan konstateres, at mange forsyningsselskaber har opnået stordriftsfordele ved at fusionere og konsolidere sektoren, og som kun har kunne ladet sig gøre som følge af selskabsgørelsen. I forbindelse med de fusioner, der er indgået landet over, har der typisk været en bunden opgave med, at det skal føre til millionbesparelser over en årrække. De fusioner, vi kender til i sektoren, har over en bred kam leveret på det mål. Et eksempel er DIN Forsyning, som er en fusion af de tidligere forsyningerne i Esbjerg og Varde kommuner. Fusionen skulle give en administrative besparelse på 17 mio. kr. over 5 år. De var i mål med denne besparelser inden for 3 år.

Øget egenindtjening på kulturområdet

Udskillelse af opgaver til selvejende institutioner og aktieselskaber har også bidraget til at mobilisere ekstra private ressourcer og midler til at løfte opgaverne. Her er kultursektoren et godt eksempel. På museumsområdet falder det offentlige tilskud fra stat og kommune år for år, mens den samlede omsætning øges konstant. Tilskud fra fonde og private sponsorer, samt egenindtjening fra publikumsbesøg, udgør i dag ca. 60% af museernes samlede omsætning. For få år siden lå det tal på 40%. Paradoksalt nok har museer med størst succes med at finansiere deres egen vækst, lidt mest under corona-krisen. Ikke mindst fordi regeringen var relativt langsomme tilat forstå, at vi her reelt har at gøre med virksomheder, som er afhængige af folks mobilitet både nationalt og internationalt. Flere af de 14-15 museer, der stadig fungerer i kommunalt regi, har de senere år vist interesse for selveje. Men den interesse synes på det seneste at være blevet kølnet noget, når de ser, hvordan de udviklingsorienterede selvejende institutioner er blevet håndteret under corona-krisen. Så er det alligevel bedst at være beskyttet af det offentlige system, synes ræsonnementet at være. Hvilket i virkeligheden siger alt om potentialet i selveje-modellen, set i et samfundsøkonomisk perspektiv.

Øget frihed til innovation og nye partnerskaber

Endelig giver selveje eller selskabsgørelse bedre muligheder for privat-offentlige partnerskaber og dermed bidrag til både de offentlige og private virksomheders innovation og internationalisering. I vandsektoren ses mange eksempler på, hvordan offentligt ejede vandselskaber har fungeret som demonstrationsprojekter i forbindelse med private virksomheders eksportfremstød.

Samlet set kan der samfundsøkonomisk således være en del i spil, hvis man udfordrer selvejemodellen eller selskabsgørelsen.

Hvad siger institutionerne selv?

Vi har spurgt ca. 25 nøglepersoner i uddannelsessektoren og 15 personer i forsyningssektoren, hvordan de oplever effekten af selveje eller selskabsgørelsen, når vi sammenligner med situationen før, hvor man var en mere integreret del af den offentlige forvaltning. Hør, hvad de mener, ved at følge linket her til den fulde artikel.

* Det skal dog nævnes, at sygehusene før kommunalreformen i 1970 fungerede som selvejende institutioner, og Hovedstadens Sygehusfællesskab helt til den seneste strukturreform i 2007, hvor det overgik til Region Hovedstaden.
** Ove Kaj Pedersen, Konkurrencestaten, 2011.