Erhvervsstøtteordninger forstærker regionale ubalancer

Stedneutrale erhvervsfremmestrategier bidrager til at forstærke regionale ubalancer. Ordningerne skal omtænkes ved at undersøge tre forhold.

Stefan Brendstrup, Frederik Milling, Poul Rind Christensen & Mads Bruun Ingstrup
Januar 2021

Debatten om den regionale balance i Danmark er taget til i styrke de seneste år.

En række emner som for eksempel udflytning af statslige arbejdspladser, kommunal udligningsreform samt tilgængeligheden og kvaliteten af velfærdstilbud i landets kommuner har fyldt meget.

Et overset emne i denne debat er, at erhvervsstøttemidler i Danmark fordeles på en måde, så de regioner, der har flest innovative og voksende virksomheder, også får den største andel af midlerne. Dermed forstærkes eksisterende regionale ubalancer.

Der mangler i vores optik en evaluering af den rolle, som regionerne har spillet for funding og opbygning af ansøgningskapacitet i forskellige egne af landet

Midler kan gives til stærkeste ansøger
Der er to måder, hvorpå midler til erhvervsudvikling og innovation kan fordeles.

De kan gives til de stærkeste ansøgere, uanset hvor i landet disse er lokaliseret. Det kalder vi stedneutrale erhvervsstøtteordninger, og dem er der flest af i Danmark.

Alternativt kan midlerne fordeles, så der eksempelvis tages hensyn til områder, der ikke oplever samme vækst som resten af landet, eller hvor andelen af personer uden erhvervskompetencegivende uddannelse er højere. Det kalder vi stedbundne erhvervsstøtteordninger.

I forbindelse med en effektvurdering af Markedsmodningsfonden i 2018 blev vi opmærksomme på, at der var klare geografiske ubalancer i fondens tildeling af midler.

Det gav anledning til at undersøge, om det forholdt sig på samme måde med andre erhvervsstøtteordninger, hvilket vil sige ordninger, som er registreret i InnovationDanmark-databasen samt programmerne under de europæiske strukturfonde.

Hovedstaden er overrepræsenteret
Langt de fleste erhvervsstøtteordninger i Danmark, herunder næsten alle de, der er registreret i InnovationDanmark-databasen, kan betegnes som stedneutrale.

For alle disse ordninger tegner der sig et klart mønster: At virksomheder fra Region Hovedstaden er overrepræsenterede.

Det gælder, når vi ser på andelen af virksomheder, der modtager tilskud, og det gælder især, når vi ser på andelen af midler, der tilgår dem.

Ser vi alene på Markedsmodningsfonden, fik virksomheder fra Region Hovedstaden cirka 50 procent af tilsagnene fra denne ordning i perioden 2010 til 2018.

Ser vi på alle ordningerne i InnovationDanmark-databasen i perioden 1998 til 2018, havnede samlet set 38 procent af tilsagnene i Region Hovedstaden, til trods for at det kun er cirka 31 procent af de danske virksomheder, der gennemsnitligt set har været beliggende i regionen i samme periode.

Samlet mønster tegner sig
Omvendt er virksomheder i særligt Region Sjælland underrepræsenterede i de stedneutrale erhvervsstøtteordninger.

Mens regionen i perioden 2001 til 2017 husede cirka 14 procent af den danske virksomhedspopulation, fik regionens virksomheder kun henholdsvis seks procent af tilsagnene fra Markedsmodningsfonden og syv procent af tilsagnene fra ordningerne i InnovationDanmark-databasen.

Virksomheder i Region Nordjylland og Region Syddanmark er også underrepræsenterede blandt tilsagnene fra de stedneutrale erhvervsstøtteordninger, mens billedet i Region Midtjylland er mere balanceret.

Det samlede mønster er, at virksomheder fra Region Hovedstaden er overrepræsenterede i forhold til tilsagnene fra stedneutrale erhvervsstøtteordninger på bekostning af virksomheder fra landets øvrige regioner.

Anderledes mønster for stedbundne ordninger
I modsætning til de stedneutrale erhvervsstøtteordninger kan de europæiske strukturfonde betragtes som en stedbunden erhvervsstøtteordning.

Midlerne herfra er historisk set i Danmark blevet givet til regionerne efter en fordelingsnøgle, som blandt andet tager hensyn til andelen af yderområder og andelen af personer uden erhvervskompetencegivende uddannelse.

Mønstret for denne erhvervsstøtteordning er da også væsentligt anderledes end mønstret for de stedneutrale ordninger. Således udgør virksomheder fra Region Hovedstaden kun cirka 14 procent af det samlede antal virksomheder involveret i strukturfondsprojekter i perioden 2014 til 2018, hvilket er væsentligt lavere end regionens andel af den samlede virksomhedspopulation i samme periode. Ligeledes er virksomheder fra Region Midtjylland underrepræsenterede.

Modsat er virksomheder fra særligt Region Nordjylland og i mindre grad Region Syddanmark overrepræsenterede i strukturfondsprojekter. Således kom cirka 22 procent af de virksomheder, som i perioden 2014 til 2018 var involverede i strukturfondsprojekter, fra Region Nordjylland.

Det er væsentligt flere end regionens andel af Danmarks virksomhedspopulation i samme periode. Virksomheder fra Region Sjælland er derimod nogenlunde proportionelt repræsenterede i strukturfondsprojekter.

Er der en gunstig effekt for resten af landet?
Ser vi på tværs af de stedneutrale og de stedbundne erhvervsstøtteordninger, tegner der sig et billede af en koncentration af erhvervsstøttemidler hos hovedstadsregionens virksomheder.

En mulig årsag kan være, at erhvervsstøtteordningerne i stigende grad er rettet mod højteknologiske, innovationstunge og internationaliseringsparate virksomheder.

En anden mulig årsag kan være, at virksomheder i Region Hovedstaden har bedre adgang til aktører, som kan understøtte projektudvikling i ansøgningsprocessen, for eksempel universiteter og konsulenthuse, end virksomheder i de øvrige regioner.

Med mellemrum hævdes det, at der ikke er noget problem ved at koncentrere vækst og udvikling i landets store byer, da en gunstig effekt her vil trække resten af Danmark med sig – den såkaldte trickle-down-mekanisme. Der mangler dog evidens for sådanne effekters karakter og styrke.

Ikke let at se afsmittende effekt
Det er således bemærkelsesværdigt, at Region Sjælland har fået væsentligt færre erhvervsstøttemidler, end deres andel af den samlede danske virksomhedspopulation berettiger til. Samtidig har virksomhedsetableringer, beskæftigelse og indkomstudvikling det svært i Region Sjælland.

Vi skal understrege, at vi ikke har undersøgt sammenhængene i udviklingen mellem de to regioner på Sjælland, men deres udvikling tyder på, at hovedstadsregionens succes ikke er tilstrækkelig til at løfte vækst og udvikling i Region Sjælland.

Det er med andre ord ikke let at se den afsmittende effekt fra vækstcenteret til den nære vækstperiferi. Vi er derfor ikke overbeviste om, at denne trickle-down-mekanisme er tilstrækkelig til at sikre en balanceret regional udvikling.

I forlængelse af de ovenstående betragtninger konkluderer vi, at en stedneutral erhvervsfremmestrategi formentlig vil have den utilsigtede effekt, at regioner, som har opbygget en stærk ansøgningskapacitet og vidensbase, favoriseres på bekostning af regioner med en svagere ansøgningskapacitet og vidensbase.

Det peger på, at stedneutrale erhvervsfremmestrategier bidrager til at forstærke regionale ubalancer og alligevel ender som stedbundne al den stund, at ansøgningskapaciteten og vidensbaserne i sig selv er ulige fordelt mellem de danske regioner.

Er selvsagt et politisk spørgsmål
Det leder til en upåagtet og formentlig ubevidst favorisering af en vækstcenterbaseret erhvervsfremmestrategi. Den offentliggjorte fordeling af de danske erhvervsklynger, hvor Region Sjælland er forbigået, synes at bekræfte dette billede.

Det er selvsagt et politisk spørgsmål, i hvilken grad erhvervsstøttemidler skal koncentreres. Det forekommer dog paradoksalt, at der med den ene hånd udflyttes statslige arbejdspladser og tales om det skæve Danmark, mens der med den anden hånd deles midler ud til erhvervsudvikling, der virker systematisk modsat.

Det er for os at se vigtigt, at den politiske diskussion funderes på et bedre analytisk grundlag end hidtil, så vi undgår upåagtede og skjulte virkninger af de politiske prioriteringer.

Derfor er Danmarks Erhvervsfremmebestyrelses vision om at “fremme en sammenhængende, efterspørgselsdrevet og lokalt forankret erhvervsfremme- og turismeindsats for virksomheder på tværs af hele Danmark” løfterig, men vi tror ikke, at denne vision kan stå alene.

Støtteordninger skal gentænkes
Til at nå i mål er der behov for, at erhvervsstøtteordningerne omtænkes ved minimum at undersøge følgende tre forhold:

1. Hvorledes stedneutrale erhvervsstøtteordninger i sidste ende udmøntes i stedbundne effekter. Derfor foreslår vi, at den geografiske fordeling af erhvervsstøttemidler fremover monitoreres langt mere systematisk.
2. Hvad der konstituerer den kommunale og regionale ansøgningskapacitet i Danmark og at belyse forskellene i, hvad der konstituerer ansøgningskapaciteten i forskellige egnstyper. Målet er at blive klogere på, hvorfor der er områder, der ikke formår eller ønsker at tiltrække midler, og hvad der skal til, hvis de vil styrke ansøgningskapaciteten.
3. Hvem som skal koordinere og sikre opbygningen af ansøgningskapacitet i hele Danmark. Frem til 2019 har regionerne haft denne opgave og sikret koordination mellem relevante aktører, herunder GTS-institutter, erhvervsklynger og myndigheder.

Der mangler i vores optik en evaluering af den rolle, som regionerne har spillet for funding og opbygning af ansøgningskapacitet i forskellige egne af landet.

Kronikken bygger på analyserapporten ‘Regional fordeling af erhvervsfremmemidler: En eksplorativ undersøgelse’.